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现行《行政诉讼法》第26条第2款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。

尽管内卷化的概念在发展的过程中，经由学者从不同维度进行了深化，但如果抛开探讨的具体事项不谈，那么内卷化的核心理念是基本维持不变的。因此，要治理内卷化风险，就必须打破司法改革中的角色约束，有效调和政治统一性与司法独特性，实质打通政治体制改革与司法体制改革。

由于上下级之间信息的不对称，因此基层官员们倾向于选择那些更容易被识别的短期政绩工程，尤其是资源密集型的政绩工程。目标替代现象主要是指，在组织运作过程中，基于组织领导者的个人或者特定群体的利益，组织目标发生转移或者转换的现象。法院人员分类管理改革可谓我国司法改革中的老面孔。[51]其二，限制司法改革试点中的无效竞争。[30]其结果是包括员额制在内的诸多人事制度改革尽管取得一定的成效，但并没有彻底撼动深层的治理结构。

[25]参见吴思远：《法官助理制度：经验教训与难题突破》，《法律适用》2016年第9期。在我国的司法改革过程中，各地法院事实上多是改革制度的主要提供者。[54]因此，要治理内卷化风险就必须破除司法改革内部结构的行政主导，转变领导决策与政治动员的方式。

[1]从一个较长周期看，相似改革在周期循环中内卷优化，[2]改革因成效不均衡而无法全面深化。其一，依法有序推进司法改革。[57]参见李拥军：《司法改革中的体制性冲突及其解决路径》，《法商研究》2017年第2期。此理论框架有助于我们探索治理我国司法改革陷入内卷化风险的路径，从而优化改革过程、完善改革方案和改革措施、提升改革的长短期成效。

所谓政治定位是将人民法院视作实现党和国家意志、确保政策运转的工具。2015年《关于招录人民法院法官助理、人民检察院检察官助理的意见》（以下简称《法官助理意见》），在全国范围内统一了法官助理的管理制度，明确了法官助理的工作职责、选任标准、考核、晋升、待遇等方面的关键问题。

长期以来，我国司法改革试点存在只有成功、没有失败的潜规则，对司法改革的成效缺乏科学的评估手段，对试点未达预期效果的相关原因也缺乏系统的反思。内卷化可能诱发司法改革成效的非均衡化，那种容易出彩、政治风险低的改革往往取得较好的成效。要牢固树立体制改革是司法改革成功的必要前提的理念，通过先期或者同步的体制改革为司法改革创造空间。[31]陈瑞华：《司法裁判的行政决策模式：对中国法院司法行政化现象的重新考察》，《吉林大学社会科学学报》2008年第4期。

各地法院以白热化的竞争态势加入特定的司法改革之中，共同追求差异化的创新，其对于司法制度的完善可能超出精耕细作的正常程度，而陷入内卷意义上的过密投入，由此引发无意义的优化或是无效竞争。[2]参见郭继强：《内卷化概念新理解》，《社会学研究》2007年第3期。于法有据在实质上要求改革不能任意突破现行法律框架，可以充分约束改革中的行政导向，避免领导决策过程中的权力滥用。[56]参见陈卫东：《十八大以来司法体制改革的回顾与展望》，《法学》2017年第10期。

实际上，改革只有以买方市场为导向，不断地倾听基层的声音，感知基层法官、检察官的诉求，充分了解实践中存在的问题，不断地以实践为指向调适自己的思路和措施，才能确保改革的成功。从内部视角观察，要避免在改革过程中为取得短期成效而破坏司法规律、牺牲司法特性。

为法官助理制定了独立的考评机制。为法官助理设置独立的晋升通道，基层人民法院、中级人民法院和高级人民法院法官助理的最高行政级别为正科级、副处级、正处级，正好比同级人民法院书记员高出半级。

例如，明确书记员由省级统一招聘，实行分级管理，建立专门的考评和退出机制。[17]这一改革的核心目标在于实现书记员单独序列管理（招录、薪酬、晋升等单列），切断书记员向法官的晋升通道。改革后的书记员被称作聘用制书记员，不可晋升为法官。唯有如此，才能为司法改革带来增量，打破司法改革领域的约束性条件，为治理内卷化风险创造充分的条件。这表现为改革决策群体以某种系统的价值观或者信仰，说服司法改革的接受群体，获得他们的认同和支持，引导他们自愿服从和主动配合，以实现特定的目标、任务。此外，旨在优化人员配置，充实一线审判力量的改革目标也在部分试点中被替换为合并办案、挂名办案。

以员额制为例，从官方的报道看，全国范围内法官员额制改革已经基本完成，改革成效十分明显。[26]举例而言，2019年《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》虽然规定其他公务员调整基本工资标准时相应调整法官基本工资标准，但是这只能被视作法院系统寻求体制支持的尝试。

[15]不过，由于法官的待遇主要与行政职级挂钩，因此旨在推动法官单独序列管理的法官等级逐步边缘化。其一，竞争倾向造成制度供给过剩的独特生态，使得在特定领域可能出现内卷意义上的过密投入。

因此，在未来的司法改革中，对于试点成效的评估要建立基于实证数据的第三方循证评估，以中立性和科学性来打破试点成效仅凭试点主体自说自话的局面。然而，从治理内卷化风险的目标看，在未来的司法改革中应该从4个方面合理规范竞争倾向，实现有序试点与理性竞争。

1963年，美国著名的文化人类学家吉尔兹在对印度尼西亚农业经济进行研究时发现，由于爪哇岛缺乏资本、土地数量有限、人口增长迅速，因此岛上劳动力不断高密度地填充到水稻生产中，导致农业内卷化。这就使得部分司法人事改革表层结构向着职业化与去行政化运动，而深层结构则是在进行反向运动。由此也决定了中国司法改革相较于域外司法改革而言更容易面临内卷化风险的考验。此后，直到2004年9月最高人民法院才确定了18个试点法院。

[23]参见吴晓锋：《法官助理助力中国法官走向职业化》，《法制日报》2008年11月2日。另一方面，在保证正确政治方向的前提下，充分尊重司法的特性，并在制度变革过程中给予有效的回应。

2019年修订的《中华人民共和国法官法》第57条明确规定法官工资与公务员工资同步调整则意味着法官工资调整与公务员工资调整挂钩的改革措施得到了体制的认可。这不仅可消除对改革者的违法性担忧，也可号召、要求被改革者跳出自身利益的藩篱，提高司法体制改革的推进力。

[48]参见栗峥、张海霞：《司法改革的困境及其克服》，《云南社会科学》2015年第2期。其中，员额制的理念在探索期就已经产生。

从一个较长的周期来看，改革过程呈现周期循环的显著特征。尽管内卷化的概念在发展的过程中，经由学者从不同维度进行了深化，但如果抛开探讨的具体事项不谈，那么内卷化的核心理念是基本维持不变的。试点应该聚焦宏观性、全局性、根本性的改革。[24]从整体来说，在发展期，最高人民法院虽然确认了法官助理单独序列管理的整体思路，但是对于法官助理的职位内容、人员比例、选任条件、选任程序、晋升途径、薪酬待遇等方面均缺乏明确的顶层设计。

从此种意义上讲，司法改革的内卷化风险绝不意味着司法改革没有取得任何成效，而是特指司法改革的成效具有非均衡性。[57] 其三，推动增量司法改革。

由于改革资源只能投入到有限的改革领域，因此司法改革者往往只能对内不断挖掘制度潜能，在既有制度框架下进行调整和修正。破除行政主导，保障依法推进、扩大多元参与、提倡增量改革。

[33]认识我国改革开放30年以来的司法改革，应当跳出司法改革本身去观察。[45]参见周雪光：《逆向软预算约束：一个政府行为的组织分析》，《中国社会科学》2005年第2期。